Historia e rrugëtimit të KLSH, nga Pleqësia për Kontrollin e qeverisjes në 1912, themelimi në 1925 deri tek forma e sotme! Si bëhej një auditim para 97 vitesh    

Në historinë e shtetformimit pas shpalljes së Pavarësisë Kombëtare, java e tretë e muajit maj të vitit 1925, shënjon finalizimin e themelimit (me një bazë të veçantë ligjore) të Këshillit Kontrollues të Financave, sot Kontrolli të Lartë i Shtetit, institucioni kryesor dhe më lartë i auditimit financiar publik në Shqipëri, prej vitesh kontribuues në forcimin e shtetit ligjor, demokracisë dhe një nga frontet e luftës kundër korrupsionit në të gjitha nivelet.

Raportet e Kontrollit të Lartë të Shtetit mbeten sot një nga pikat e referencës së dosjeve penale të organit të akuzës në Shqipëri, investigimeve serioze mediatike, objekt i raporteve ndërkombëtare, i mediumeve mediatike, i diskutimeve publike, politike dhe parlamentare, mbi prokurimet publike, koncensionet, projektet e qeverisjes qendrore dhe vendore, menaxhimin e parave dhe pasurive natyrore, për krimet mjedisore, sigurinë ushqimore; por edhe për sjelljet abuzive të zyrtarëve të caktuar, rekrutimet në administratë, shpërdorimet etj.

Si një nga institucionet përcaktuese të shtetformimit, rrugëtimi i Kontrollit të Lartë të Shtetit në 97 vite është një transformim i karakterizuar me sfida, kthesa të rëndësishme dhe reformime radikale, duke ardhur në formën aktuale, si një institucion i përafruar me organet e larta të auditimit të vendeve anëtare të Bashkimit Evropian.

Elementët e parë kontrollues financiarë, që do projektonin gradualisht më vonë KLSH, dalin në pah që në mbledhjen e Kuvendit Kombëtar mbajtur në Vlorë, me 4 dhjetor 1912, ku u krijua Qeveria e Përkohshme e Shqipërisë. Kuvendi Kombëtar, me kërkesë të kryetarit të qeverisë Ismail Qemali, parashikoi ngritjen e një Pleqësie për Këshillimin dhe kontrollin financiar të qeverisë.

Kuvendit Kombëtar zgjodhi një pleqësi prej 18 vetash nën drejtimin e Vehbi Dibrës. Pleqësia ishte një organ i mandatuar nga Kuvendi, i cili do kontrollonte dhe këshillonte qeverinë nëse ishte nevoja, në kuadër të luftimit të veprimeve abuzive.

Ndërkaq, skema e funksionalo-strukturore e aparatit të administratës qendrore dhe prefekturave do të reflektohej në Kanunin e Përtashëm të Administratës Civile, një ligj me karakter kushtues, i cili nisi të vepronte në 25 nëntor 1913.

Sipas këtij ligjit, degët e qeverisë që do të merreshin me problemet ekonomike të vendit ishin Drejtoritë e Financës, të Drejtësisë, të Arsimit, të Bujqësisë-Tregtisë dhe Punëve Botore etj., ku një rol të rëndësishëm kontrollues kishte drejtori i financës.

Përpos të tjerave, drejtori i financës kishte për detyrë të ruante pasuritë publike, të kontrollonte llogaritë e prefekturës, të vëzhgojë monopolet që krijon qeveria, të mundësojë mbledhjen e të ardhurave etj. Ndërkaq, brenda zyrës së financës kishte një ndihmës, i cili kontrollonte llogaritë e zyrës së financës.

 

Po në nëntor të 1913, me anë të një rregulloreje, parashikohen për herë të parë dy kontrollorë pranë kryetarit, në zyra finance dhe prefektura, të cilët në mënyrë elegante duhet t’i tregonin detyrën kryetarit, sa herë që vepronte jashtë rregullave të shoqërisë. Dy kontrollorët mund t’i tërhiqnin vërejtje arkëtarit dhe punonjësve të tjerë kur nuk punonin mirë, por gjithnjë me anë të kryetarit. 

Një tjetër dokument është Kanuni i Dëmeve i Qeverisë së Vlorës, i datës 13 maj 1913, ku futej koncepti dëmit dhe detyrimi për të shlyer vlerën e dëmit. Dëmet dhe zhdëmtimi konstatoheshin nga pleqësitë e qyteteve dhe fshatrave. Kanuni i Dëmeve i Qeverisë së Vlorës ishte i mbështetur në të drejtën zakonore, ku përfshihej edhe vënie në be i personit të dyshuar për kryerjen e një dëmi.

Të gjitha këto janë përpjekje për të krijuar një sistem kontrollues financiar gjatë muajve të parë pas Shpalljes së Pavarësisë dhe krijimit të qeverisë së përkohshme, por në lojë do të hynte Komisioni Ndërkombëtar i Kontrollit, produkt i Konferencës së Ambasadorëve të Fuqive të Mëdha mbajtur në Londër në 29 korrik 1913.

Kontrolli financave të vendit iu besua një komisioni ndërkombëtar i përbërë nga delegatë të gjashtë fuqive të mëdha dhe një përfaqësues shqiptar. Komisioni kishte mandat 10-vjeçar. Komisioni i kontrollit zgjati vetëm disa muaj, duke marr fund në shtator 1914, kur u largua edhe Princ Vidi nga Shqipëria, për shkak të Luftës së Parë Botërore dhe trazirave në Shqipëri. 

Nga ana tjetër në Shqipëri kishte nisur një kryengritje e kryesuar nga Haxhi Qamili, i cili kërkonte rikthimin nën Perandorinë Turke. Shqipëria ishte në kaos dhe strukturat e brishta të kontrollit financuar kishin ‘avulluar’.

Përpjekjet për ringritjen e shtetit bashkë me kontrollin e financave rinisën nga qeveria e Sulejman Delvinës, e zgjedhur nga Kongresi i Lushnjes (31 janar 1920), ku u ngrit Këshilli Kontrollues i Financave, parashikuar në Statutin e Shtetit Shqiptar, për kontrollin e të gjitha llogarive të administratës.

Ndërkaq, Lidhja Kombeve, në qershor të vitit 1923, dërgoi në Shqipëri një këshilltar financiar, J. Hunger, i cili lidhi një kontratë 5-vjeçare me qeverinë shqiptare, por kontrata u zbatua vetëm një vit. J. Hunger bëri disa raporte audituese, duke konstatuar abuzime të mëdha në gjirin dhe degët e qeverisë. Hunger propozoi edhe krijimin e një instituti të kontrollit financiar, por që u injorua nga Parlamenti.

Një vit më pas (1924), qeveria e Fan Nolit, edhe pse u rrëzua pas 6 muajsh, do të nxirrte tre akte të rëndësishme për kontrollin financuar të shtetit; Ngritjen e një strukture të përkohshme të përbërë nga 4 anëtarë për kontrollin e llogarive financiare të shtetit, një vendim për hetimin e veprimeve të administratës dhe ngritjen e një komisioni për kontrollin e bashkive.

 
Përpjekjet për konsolidimin e një sistemi auditimi publik do të finalizoheshin në vitin 1925. Me 25 janar të këtij viti, deputetët shpallën Republikën Parlamentare të Shqipërisë me Ahmet Zogun kryetar shteti. Ky moment shënon ndërprerjen e Këshillit të Naltë që kishte dalë nga Kongresi i Lushnjes dhe Asambleja Kushtetuese u kthye në Parlament.

Në 2 mars 1925, Kuvendi miratoi Statutin Themeltar të Shtetit Shqiptar (Kushtetuta). Kushtetuta projektonte fizionominë e shtetit shqiptar. Në Kushtetutë u parashikuar edhe ngritja e Këshillit Kontrollues të Financave, i cili do të reflektohej në një ligj të veçantë.

Në 20 maj të vitit 1925, kryetari i shtetit Ahmet Zogu dekreton ligjin për Këshillin Kontrollues të Financave, duke shënuar themelimin dhe funksionimin e institucionit më të lartë të auditimit publik.

Ligji gjeti mbështetjen e shumicës së deputetëve. Një nga deputetët e asaj kohe, Kristo Flloqi, do të thoshte se “Prej gjithë shteteve të botës, vetëm shteti shqiptar kishte mbetur pa një Këshill Kontrollues”.

Ligji me 30 nene parashikonte ngritjen e një institucionit me seli të veçantë, organizim, kryetarin, anëtarë dhe funksione të tjera, kriteret e emërimit, përfshirë edhe mandatin, kufizimet etj.

Mandati i kryetarit ishte 5 vite, ndërsa mosha e tij parashikohej nga 30-58 vjeç, duhet të ishte i diplomuar për drejtësi ose tregti, të kishte karrierë në financë dhe të ishte i padënuar. Të njëjtat e kritere parashikoheshin edhe për dy anëtarët, ndërsa për nivelet e tjera kriteret zbuteshin. Anëtarëve nuk u lejoheshin interesa në shoqëri tregtare private dhe mund të dërgoheshin në gjyq për abuzim me dekret të Presidentit, pas hetimit të 3 deputetëve dhe dy senatorëve dhe me votimin e 2/3 të deputetëve dhe senatorëve.

Këshilli Kontrollues i Financave ushtronte dy forma të kontrollit të të ardhurave dhe shpenzimeve të piramidës shtetërore, atë Preventiv dhe Definitiv. Kontrolli Preventiv parashikonte që çdo strukturë shpenzuese duhej të dërgonte në Këshilli çdo urdhër pagese, për të marrë ose jo konfirmimin nga Këshilli.

Kontrolli Definitiv parashikonte kontrollin vjetor të të gjithë ministrave, bashkive dhe provincave. Këshilli Kontrollues i Financave kishte edhe një kompetencë tjetër të rëndësishme. Çdo punonjës finance, i cili kërkonte të transferohej, të rritej në detyrë apo të largohej nga puna, duhet të dorëzonte llogaritë në Këshill, dhe pasi Këshilli vendoste se ky punonjës ‘ishte i larë me shtetin’, mund të realizonte lëvizjen.

Këshilli hetonte çështje të veçanta, dhe kur konstatonte abuzime, referonte gjetjet në Ministrinë e Financave dhe kjo e fundit çonte abuzuesit para gjykatës kompetente për gjykim nëpunësish.

Në vitet 1928-1939, vendi drejtohet nga një monarki, ndërsa Këshilli Kontrollues reformohet më tej në Statutin Themeltar të Mbretërisë Shqiptare, duke marrë atributet e një organizmi të pavarur. Kushtetuta kishte 6 nene për Këshillin Kontrollues, i cili nga kryetari dhe dy anëtarë të zgjedhur.
Këshilli Kontrollues auditonte të gjitha të ardhurat dhe harxhimet e shtetit. Çdo vit, Këshilli Kontrollues duhet t’i paraqiste një raport Parlamentit për auditimin e vitit të kaluar, bashkë me konstatimet përkatëse. Pothuajse është i njëjti koncept që funksionon edhe sot.

Më 23 prill 1929 aprovohet nga parlamenti një ligj mbi organizimin dhe funksionimin e Këshillit Kontrollues, në frymën e ligjit aktual. Këshilli Kontrollues përmirëson raportet vjetore vit pas viti, por çuditërisht nuk jepet asnjë shifër mbi shpenzimet e Pallatit Mbretëror!

Nga viti 1939 deri në vitin 1944, që përkon me pushtimin nga Italia fashiste dhe më pas nga Gjermania naziste, pezullohet veprimtaria e Këshillit Kontrollues, ashtu si edhe i institucioneve të tjera. Me një akt të mëvonshëm, Këshilli Kontrollues, kaloi në varësi të qeverisë fashiste, si pjesë e mbretërisë italiane.

Pas çlirimit të vendit, në korrik 1945, Këshilli Antifashist Nacional-Çlirimtar, i cili kishte atributet e Kuvendit, miratoi ligjin për organizimin dhe funksionimin e Këshillit Kontrollues, i cili përbëhej nga kryetari dhe dy anëtarë të zgjedhur nga Këshilli Antifashist. Komisioni raportonte në Ministrinë e Financave dhe në Prokurorinë e Përgjithshme.

Dy vjet pas çlirimit, në vitin 1946 bëhet riorganizimi tërësor i organeve të kontrollit. Kuvendi Popullor krijoi Komisionin e Kontrollit të Shtetit me një tjetër ligj të veçantë.

Komisioni do të ishte pjesë e qeverisë, me kryetar një nga anëtarët e saj, ndërsa ushtronte detyrën përmes inspektorëve të përgjithshëm, duke kontrolluar të gjitha organet e administratës shtetërore

Siç çdo degë tjetër e shtetit, Komisioni ishte nën kontrollin e plotë të pushtetit të ri, regjimit komunist. Sipas konstatimeve, Komisioni merrte masa disiplinore me gjobë dhe largimin të abuzuesit nga puna, ndërsa mund të lajmëronte Prokurorinë nëse dëmet ishin serioze.

Në janar të vitit 1950, Kryesia e Presidiumit të Kuvendit Popullor shpall ligjin tjetër për Komisionin e Kontrollit të Shtetit, si organi më i lartë i kontrollit të shtetit me atributet e një ministrie. Kryetari emërohej nga Presidiumi Popullor dhe nënkryetarët nga Këshilli i Ministrave.

Komisioni kishte kompetenca të zgjeruara, si të kërkonte sqarime, raporte, dokumente shpenzimi, të jepte udhëzime, të pezullonte masa dhe zbatim vendimesh, të jepte masa disiplinore dhe të referonte shkelësit në organet e akuzës, por Komisioni ishte nën kontrollin e plotë të pushtetit.

Dy vjet më vonë, në 1995, Komisioni i Kontrollit të Shtetit, u shndërrua me një ligj të veçantë në Ministrinë e Kontrollit, e cila përpos të tjerave, u jepte udhëzime të detyrueshme të gjitha ministrive, ndalonte veprimet e paligjshme etj.

 

Në vitin 1959, Ministria e Kontrollit u rikthye në Komisionin e Kontrollit të Shtetit, me dekret të Presidiumit të Kuvendit Popullor. Shtatë vite më vonë, Komisioni i Kontrollit të Shtetit u suprimua, duke marrë formën e Inspektimit të Shtetit, si pjesë e aparatit të qeverisë.

Me rënien e ekonomike, në vitin 1982, Inspektimi i Shtetit u riorganizua, si një organ që do të zbatonte politikat e ish Partisë së Punës së Shqipërisë, në emër të qeverisë, duke ushtruar kontroll nga ministritë deri tek kooperativat bujqësore.

Teksa treguesit ekonomikë po përkeqësoheshin, në vitin 1986, qeveria, me propozim të Komitetit Qendror të Partisë, vendosi krijimin e Komisionit të Kontrollit të Shtetit, duke i ngarkuar si detyra edhe administrimin dhe ruajtjen e pronës socialiste, forcimin e regjimit të kursimit, etj. Një vit më pas, pati një rishikim të kompetencave, ku me vendim të Këshillit të Ministrave, u emërua kryetari si dhe u parashikua organigrama, me 30 punonjës, mes të cilëve 20 ekonomistë, 1 jurist, 5 inxhinierë, 1 mekanik, 1 metalurg, 1 gjeolog, 1 zooteknik, etj.

Gjatë 45 viteve të sistemit komunist, organi i kontrollit financiar ka ndryshuar disa herë, sipas situatave politiko-ekonomike dhe vullnetit të partisë.

Rrëzimi i diktaturës komuniste dhe vendosja e pluralizmit politik në 1991, u shoqërua me një reformë radikale ekonomike, kalim në ekonominë e tregut të lirë, privatizime, shpërndarje të pronës shtetërore. Reformat natyrshëm përfshinë edhe Komisionin e Kontrollit të Shtetit, për ta ristrukturuar sipas parimeve demokratike të vendeve perëndimore.

Kështu, në 31 gusht të vitin 1992, mbështetur në dispozitat kushtetuese të prillit 1992, Kuvendi miratoi ligjin për Shërbimin e Kontrollit të Shtetit, si një institucion i pavarur nga qeveria, ndërsa drejtimi do të realizohej në mënyre kolegjiale nga një kryesi e përbërë nga tre anëtarë, kryetari dhe dy zëvendës kryetarë, me mandat 7-vjeçar.

Institucioni, i cili jepte llogari para Kuvendit, kishte për detyrë të kryente kontrolle financiare, në të gjithë njësite administrative të shtetit, nga qendra në zonat rurale, si edhe në ndërmarrjet shtetërore, në kuadër të auditimit të zbatimit të buxhetit të shtetit.

Ashtu si edhe sot, Shërbimi i Kontrollit të Shtetit kishte të drejtë të kërkonte nga subjektet nën kontroll, dokumentacionin e duhur dhe çdo informacion tjetër financiar. Në bazë shkeljeje, Shërbimi kërkonte masa disiplinore dhe bënte padi penale direkt në gjykatë, ndërsa referonte parashtrime për evitimin e abuzimeve në të ardhmen.

Megjithatë, edhe pse ligji ishte i standardeve ndërkombëtare, institucioni nuk i shpëtoi ndikimit politik, pasi kryetari u zgjodh nga partia që ishte në pushtet.

Në dhjetor 1997, me ndihmën e organizmave ndërkombëtare, u miratua ligji i ri për "Mbi Kontrollin e Lartë të Shtetit", duke reflektuar ndryshime të rëndësishme. Kontrolli i Lartë i Shtetit u reflektua më pas në Kushtetutën në fuqi, miratuar në vjeshtën e vitit 1998, përmes referendumit popullor.
Pavarësia dhe veprimtaria e KLSH-së u parashikua si pjesë e veçantë në nenet 162-165 të Kushtetutës. KLSH-ja u projektua nga Kushtetuta si institucioni më i lartë i kontrollit financiar, ku kryetari zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi me propozim të Presidentit. Kryetari ka mandat 7-vjeçar, me të drejtë rizgjedhjeje.

Sipas Kushtetutës, KLSH-ja kontrollon veprimtarinë ekonomike të institucioneve shtetërore (qendrore dhe vendore) përdorimin dhe mbrojtjen e fondeve shtetërore, si dhe veprimtarinë e kompanive, në të cilat shteti ka më shumë se gjysmën aksioneve.

Parashikimet kushtetuese për KLSH-në u reflektuan në vitin 2000, duke ndryshuar ligjin e vitit 1997. 14 vite më pas, në 27 nëntor 2014, Kuvendi miratoi ligjin e ri për organizimin dhe funksionimin e KLSH. Ligji kishte mbështetjen DG Budget, SIGMA dhe Delegacionit të BE-së në Tiranë, ndërsa reflekton standardet ndërkombëtare të auditimit të INTOSAI-t.

Sot, Kontrolli i Lartë i Shtetit, mbetet pararojë i betejës ndaj të gjitha formave të abuzimit me paratë dhe pasuritë publike, përmes auditimeve të programuara sipas riskut dhe çështjeve me ndjeshmëri të lartë publike, rekomandimeve për adresimin e problematikave, propozimin e ndryshimeve ligjore, masat disiplinore ndaj zyrtarëve të niveleve të ndryshme si dhe referimeve në organin e akuzës, kur konstatohen shkelje me pasoja të rënda.

TAG:
• auditimi
• KLSH
• adriatik doci